貴州省政府融資平臺轉型的特點和因素分析

2019/10/16 13:22:31 次瀏覽 來源:本站

長期以來,投融資平臺作為地方政府與城市發展的引擎動力,核心功能就是為特定項目籌集項目建設資金。平臺的市場化轉型是平臺公司發展的方向,其轉型的動力因素也各有特點,市場化轉型路徑要因時因地制宜。

2019年7月,貴州省開展融資平臺公司轉型發展大調研,通過采取實地調研、召開座談會等多種方式,全面摸清全省平臺公司基本情況,并重點調研了多個建制縣政府融資平臺基本情況。根據調研情況,形成《貴州市縣政府融資平臺公司轉型調研報告》和《貴州省普定縣等十個建制縣政府融資平臺調研報告》。對平臺轉型重點任務及下一步計劃提供指導。本文就貴州省融資平臺轉型相關舉措進行特點分析,并在此基礎上分析其轉型的動力因素。

一、貴州省政府融資平臺轉型的主要特點

(一)以市縣為主體推進融資平臺轉型,進一步明確融資平臺轉型路徑

此次貴州省開展融資平臺公司轉型發展進行了大量實地調研,特別是重點調研了普定縣、余慶縣、習水縣、凱里市、從江縣、松桃縣、興仁市、獨山縣、惠水縣等十個建制縣政府融資平臺基本情況。確定本次轉型方向以市縣為主體整體推進地方政府融資平臺公司轉型工作,制定各地融資平臺轉型實施方案。其他省份如湖南,縣級融資平臺轉型主要以試點的形式推進。

基于目前政府融資平臺公司主要承擔四大職能:一是基礎設施建設職能(建筑施工類平臺),二是融資職能(公益類、土地等重資產平臺),三是國有資產管理職能(金控或控股管理類平臺),四是投資職能(政府產業投資類平臺)。明確融資平臺下一步轉型路徑,即通過PPP業務轉向公益事業投資與運營體,通過兼并重組成為控股平臺管理企業,通過股權投資轉為政府產業孵化投資平臺。國有資本運營類企業圍繞國有資產處置、國有股權管理、國有資本投融資三大戰略任務,形成產業投(融)資、資本運作、資產處置、改革保障四大業務板塊等等。

(二)對縣級融資平臺數量與類型上均有嚴格的限定

對縣級投融資平臺進行合并重組,原則上一個地方縣區只保留一家,每個縣原則上設立三類國有控股企業,按照“國有資本運營股份有限公司、建設投資有限責任公司、政策性擔保公司”為重組方向,推進地方政府融資平臺公司向“實體化、市場化、產業化”轉型。

(三)進一步落實企業投資主體地位,以實體化、市場化運營為轉型目標

著力破解政府“干涉過多”、行業行政“多頭管理”兩個制約,當前省內絕大多數平臺公司由財政部門出資建立,市縣財政局官員兼任平臺主要領導,經營決策不是依托市場,而是受政府長官意志的影響,本次以圍繞“突出主業、轉型做實、市場運作”為基本思路,建立自主經營、自籌還貸、自負盈虧、法人治理結構完善和適應市場化發展的企業制度,推進地方政府融資平臺公司轉型升級、結構調整,向實體化企業改革發展。

二、貴州省政府融資平臺轉型的動力因素

政府融資平臺轉型屬于國企改革范疇,而任何一項國企改革的任務或舉措,一定不是為了改而改的,改革是有方向目標的,是有利益訴求的,更是應以問題為導向的。

(一)投融資平臺公司自身發展需要

融資平臺債務高啟,2019年進入還債高峰期。融資平臺存量債券規模居于全國前列,以中長期企業債為主,發行人信用等級以AA為主。從各市(州)情況看,貴陽、遵義與六盤水存量規模居前,2019年進入償還高峰期。

自身經營能力弱,缺乏造血功能。由于平臺公司投資的項目大多為公益性項目,其主要效益主要體現為社會效益,項目投資回收周期長,經濟效益主要表現為通過完善配套設施提升土地價值,但是土地價值的實現必須由國土部門拍賣進入財政,導致平臺公司債務沒有穩定收入來源,缺乏經營現金流,還本付息碰到困難,償債資金主要依靠政府財政資金和借新還舊。

間接融資有余,直接融資不足。目前在全省融資結構中,直接融資在債務性資金中所占比例大約為12%,而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環節,具有融資成本低,周期長,使用靈活便捷等特點。以安順為例,全市只有安順市國有資產管理公司以直接融資方式發行了兩期企業債券共計18億元,債券周期為7年,利率僅為7.2%,并且可以用作資本金使用加以放大,按照農業發展銀行30%的自有資金要求,該筆資金可以放大到60億元使用。目前的現狀是融資渠道少,融資成本高,金融機構成為地方政府性債務的最大債權單位。

項目法人制不完備,“借、用、管、還”不一體,資源配置效率和資金使用效率有待提高。目前絕大多數平臺公司的主要任務是融資,而項目操作平臺為其他主體,借錢的不管用錢,用錢的不管還錢,這就導致了融資、建設、還款統籌不夠,資金使用效率低下。

融資平臺以縣級企業為主,資產質量差,總量小,盈利能力不足。截止2014年6月,經審計署確認的貴州省投融資平臺共有302家,其中省級融資平臺1家、地市級融資平臺54家、縣級247家。目前各家平臺公司的資產主要是道路、學校、公園、行政事業單位資產等公益性資產,而商業用地、采礦權、收費權等經營性資產占比較少,資產質量差、總量小不僅對平臺公司的可持續融資帶來影響,而且直接影響到平臺公司的生存和發展。

(二)區域經濟發展狀況促使平臺轉型

投融資平臺的轉型發展是一個復雜的系統工程,既要基于自身企業的發展特點,戰略環境和自身資源能力,又必須充分考慮外部因素,區域整體經濟發展需求,通過系統性的論證,找到符合企業發展的新路徑。

1、經濟整體發展迅速,但在基礎設施建設、工業化水平等方面存在明顯不足。

近年來,貴州經濟發展創造了令人矚目的“貴州速度”。地區生產總值保持兩位數增長,自2012年起,經濟發展連續六年增速位居全國前2位。2018年經濟總量達到1.48萬億元,經濟增速居全國第1位。但社會發展仍面臨著巨大的挑戰。研究顯示,貴州工業現代化水平與全國的差距大,貴州工業現代化水平和城鎮化水平落后,省內各市州地工業現代化水平發展也不平衡,電力、交通、通信、水利等基礎設施仍滯后于經濟社會發展的需求,脫貧攻堅仍有不少“硬骨頭”;基礎設施建設,依然存在總量少、結構不合理、融資成本高及資金缺口較大等問題。因而無論是城市基礎設施完善、產業發展還是全省脫貧攻堅等,平臺公司是承擔基礎設施建設及公益類項目的主力,因而貴州省經濟發展、城市發展為貴州省平臺的發展提供了動力,也提出了要求。

2、縣域經濟薄弱

全省還有很多縣,還是屬于國家級貧困縣。全省73個縣、縣級市、自治縣和特區中,還有47個屬于國家級貧困縣。貧困縣的比例高達64%——幾乎是每三個縣就有兩個屬于國家級貧困縣。

融資平臺轉型,明確的三類企業之一,政策性擔保公司,主要是通過專項資金,以參股形式支持財力薄弱的貧困縣縣級政策性擔保機構建設,引導擔保業發揮在服務“三農”、小微企業中的作用,適度提高對“三農”、小微企業不良貸款的容忍度,通過“風險補償+以獎代補”等方式,變財政直接投入為間接支持,撬動和放大信貸資金支持實體經濟發展。

(三)財政現狀要求融資平臺轉型

財務自給率低,長期徘徊在35%左右,債務高企

貴州省財政廳數據顯示,截至2018年末貴州政府債務余額為8849.81億,在限額以內。全國對比來看,債務規模居全國第六位,但債務率已超100%的警戒線。這一數據尚未包含隱性債務規模。2018年一般公共預算收入1726.80億元,增長7.0%,全年一般公共預算支出5017.32億元,財政自給率34.4%,31個省份中排名22。

圖1 2014-2019貴州財政自給率

注:2019年一般公共預算收入與支出為預算數字


貴州省審計廳《2018年度貴州省省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示,按照審計署統一安排,省審計廳對6個市本級和10個縣地方政府債務和隱性債務進行了抽查核實。從抽查情況看,相關市、縣制定了政府債務和隱性債務風險應急處置預案和化解方案,債務資金主要用于基礎設施建設、民生工程及扶貧領域等,夯實了發展基礎,助力了脫貧攻堅。審計發現的問題主要有:一是部分地區政府隱性債務短期償債壓力較大。二是個別地區部分政府置換債券使用不規范,未用于指定項目。

(四)基礎建設“補短板”促進融資平臺轉型

貴州要實現后發趕超,關鍵要大力發掘和加快培植后發優勢,讓短板長起來、長板強起來,基礎設施建設作為三大板塊之一,一直作為重點工作推進。“十三五”規劃中,強調“全力以赴補齊三塊短板”。2018年基礎設施投資比上年增長15.8%。貴州計劃從2019年到2022年4年投入8680億元實施基礎設施“六網會戰”,全面推動水、電、路、訊等基礎設施建設。在基礎設施建設需求巨大的現狀下,貴州省的償債能力相對有限,資金缺口大,需要轉型后的融資平臺承擔基礎設施投融資和建設職責。

(五)國資國企改革助力平臺轉型

中共貴州省委貴州省人民政府關于進一步深化國有企業改革的實施意見,明確提出“加快政府投融資平臺公司轉型發展。多渠道盤活各類資金和資產,積極穩妥化解企業債務形式形成的地方政府存量隱形債務。”,“健全公司法人治理結構。加快形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制,明確各治理主體的治理權限”。結合《意見》中對投融資的引導措施和健全公司法人治理結構的強調可以看出,正是由于貴州省國資國企改革的助力為平臺企業的轉型奠定了基礎。

三、結語

政府融資平臺公司要全面剝離違規和非經營性資產,不再承擔政府融資職能,轉型為市場化運營的國有企業,已經迫在眉睫。

根據前文對貴州融資平臺公司轉型特點及區域經濟發展現狀、財務隱患以及基礎建設的“補短板”的需要,可以看出:

基于貴州省融資平臺以縣級為主,資產質量差,總量小,盈利能力不足的特點,制定了以市縣級為主體推進平臺的轉型方向,強調合并與重組。通過成立“政策性擔保類”企業助力縣域經濟發展。

針對融資平臺負債偏高,政府依賴性較強,自身經營盈利能力較弱,明確深化落實企業投資主體地位,自主經營、自籌還貸、自負盈虧。